Il circolo dell’innovazione del nord-est

di Paolo Subioli

Un importante fenomeno a sostegno del processo di innovazione della pubblica amministrazione è la diffusione di progetti e iniziative fondati su una logica della complementarietà e, al contempo, della rete. Fenomeno declinabile nei modi più vari, che possono, ad esempio, prendere la forma di servizi basati sulla sussidiarietà orizzontale, di reti eterogenee di soggetti di un medesimo territorio, di raggruppamenti su aree vaste finalizzati ad obiettivi di portata nazionale, di network di organizzazioni a scala regionale, di raggruppamenti di scopo pubblico-privati e così via. Tali forme aggregative sono tipiche soprattutto del processo d’innovazione nel settore pubblico, che comprende sfere d’azione quali la riorganizzazione della Pubblica Amministrazione, i progetti e le politiche nazionali di e-government, ma anche iniziative private a supporto dell’innovazione, quali le diverse fiere del settore.

Si prenda come primo esempio proprio quello delle fiere che fanno riferimento al settore pubblico: Forum PA ed il COM-PA. Forum PA, la mostra-convegno sui servizi della Pubblica Amministrazione per i cittadini e le imprese, che si tiene ogni anno nella Capitale, è l’unico vero evento di rilevo, tra quelli che si svolgono nei capannoni della Fiera di Roma, e momento di massimo richiamo per gli amministratori pubblici, sia degli enti centrali che locali. Il COM-PA invece scaturisce da un contesto tematico specifico d’eccellenza: quello della comunicazione pubblica a Bologna, il cui Comune, inventando l’Ufficio per le Relazioni con il Pubblico, ha consentito di mettere a punto uno strumento poi adottato in tutto il Paese, e diventato in molte amministrazioni, in pratica, la struttura preposta ad introdurre nell’ente gli elementi minimi di innovazione necessari.

Il Forum PA ha esordito in sordina (4.000 visitatori), nel 1990, un anno-simbolo per la Pubblica Amministrazione, per via delle due leggi che hanno inaugurato la stagione di riforme nel segno della ricerca di un rinnovato rapporto con il cittadino: la 142 (nuovo ordinamento delle autonomie locali) e la 241 (trasparenza degli atti amministrativi). Così come per l’accoglimento delle due leggi, la consuetudine degli enti pubblici che si espongono in fiera aveva bisogno di tempo per maturare.

Ed infatti nel 1994, la novità del sistema elettorale maggioritario, rafforzata dall’avvento di una leadership politica completamente estranea agli apparati istituzionali, ha acceso i riflettori sulla Pubblica Amministrazione, ma ancor più su quelle forme di commistione tra pubblico e privato, come queste fiere della PA, nelle quali i ruoli tra le due parti tendono a mescolarsi.

Così mentre si inaugurava anche il secondo evento fieristico del settore, il COM-PA di Bologna, il Forum PA è diventato un evento in grado di accrescere del 40% l’anno il numero di visitatori (Tab. 1), spinta anche dal vento di Internet, che proprio negli stessi anni, grazie alle primissime sperimentazioni compiute da alcuni Comuni del centro-nord, contribuiva a diffondere la prospettiva di una Pubblica Amministrazione autenticamente trasparente e vicina ai cittadini.

Il Forum PA, il cui successo di pubblico si è stabilizzato ormai su un livello alto (50 mila presenze), è organizzato da una Srl completamente privata, ma pianificato in collaborazione con ampi settori della Pubblica Amministrazione, che vede il coinvolgimento attivo degli stessi vertici politici.

L’evento in sé è diventato, da un lato, l’agorà ufficiale dove si incontrano Ministri e Sindaci, Assessori e Direttori Generali. L’ultima edizione ha visto accreditati 1.274 dirigenti generali, da PA centrale e locale (praticamente tutto il top management pubblico), più 13 Ministri e un ViceMinistro, intervenuti ai vari convegni. Parallelamente, le rispettive strutture amministrative ogni anno si mettono in mostra, affittando stand e distribuendo costose brochures. Dall’altro lato, la serialità dell’evento ha consentito la creazione di una rete estesa e capillare di aficionados, che anche nel corso dell’anno partecipa ad convegni e seminari collegati, riceve una newsletter mensile, si iscrive ai numerosi premi per la migliore “buona pratica”. Anche le aziende partecipano volentieri a questa rete (Tab. 2), che consente loro di guadagnare visibilità ma, soprattutto, di capire quali siano le tendenze in atto nel mercato della PA.

Anche il COM-PA è diventato, nel tempo, luogo non solo di attrazione crescente, col conseguente interesse degli operatori economici, ma anche di elaborazione teorica da parte degli operatori del settore, afferenti prevalentemente alla comunità dei comunicatori pubblici, che qui si ritrovano ogni anno in incontri semiufficiali. Anche questa fiera è gestita da una Srl privata, in collaborazione con l’associazione di categoria dei comunicatori pubblici, in un intreccio di ruoli che rende ardua la distinzione tra soggetti pubblici e privati. Pure il COM-PA, come Forum PA, ha i propri strumenti di supporto continuativo, quali la newsletter ed i vari eventi nel corso dell’anno.

Le fiere della Pubblica Amministrazione sono dunque perfetti esempi di come la complementarietà d’azione tra pubblico e privato, sovrapponendosi ad una dimensione di rete – che a sua volta comporta la creazione di una “community” d’interesse – possa generare forme inedite ed assai efficaci di governance dell’innovazione (Tab. 3). In esse gioca anche un ruolo di primo piano la dimensione della comunicazione, esaltata non solo dalle caratteristiche implicite delle nuove tecnologie, ma anche dalla necessità di costruire consenso attraverso l’azione amministrativa.

Un’altro ambito da esplorare, per meglio mettere a fuoco il fenomeno, è quello dell’attuazione di Cantieri, il programma promosso dal Dipartimento della Funzione Pubblica per accelerare e dare concretezza ai processi di innovazione nelle amministrazioni pubbliche, in parallelo con quell’azione di riforma condotta a livello legislativo che, pur costituendo una conditio sine qua non dell’innovazione amministrativa, non è affatto sufficiente, di per sé, a garantire il cambiamento.

Cantieri è un sistema integrato di servizi finalizzato a sviluppare e rafforzare nelle amministrazioni le capacità e le condizioni organizzative necessarie a migliorare la qualità dei servizi offerti e gli effetti delle politiche pubbliche, il quale in parte richiama l’esperienza di riforma della pubblica amministrazione statunitense realizzata da Al Gore in qualità di vice della presidenza Clinton. Tramite questo programma, il Dipartimento della Funzione Pubblica mira soprattutto a diffondere tra le amministrazioni alcune idee-chiave ritenute essenziali per il miglioramento dell’efficacia dell’azione pubblica, quali ad esempio l’ascolto dei cittadini e delle imprese, il rafforzamento del policy making, il ridisegno dei processi di lavoro, la costruzione di reti di relazioni sul territorio, e così via. Agli enti pubblici, che aderiscono spontaneamente, vengono offerti con continuità tutta una serie di strumenti di supporto, quali seminari, eventi formativi, manuali operativi, laboratori, comunità di pratica, ecc. Queste azioni, diversamente da quanto avviene con l’introduzione di innovazioni normative, che si rivolgono a tutto il settore pubblico in modo indifferenziato, hanno l’effetto di suscitare la mobilitazione di tutti coloro che, all’interno delle amministrazioni pubbliche, si riconoscono quali “innovatori”. Si crea in questo modo una rete di relazioni forti, che travalicano le appartenenze, sia territoriali che organizzative. Non quindi una rete tra amministrazioni pubbliche, ma una serie di reti tra individui: gli innovatori del settore pubblico.

Per produrre innovazione, è necessario dunque rompere i rigidi schemi di appartenenza organizzativa, ma anche non tenere troppo in conto le architetture istituzionali, che – tra le altre cose – vorrebbero che si seguissero logici passaggi dai livelli alti verso quelli inferiori delle gerarchie ordinamentali e, all’interno delle singole organizzazioni, si procedesse per analoghi percorsi lungo la catena gerarchica.

Assai più efficace risulta lo schema seguito da Cantieri, che – pur scaturendo da un ente posto al vertice dell’architettura istituzionale, quale il Dipartimento della Funzione Pubblica – si propone di seguire la logica della complementarietà, assumendo la forma della partnership. Alla partnership di Cantieri (Tab. 4) hanno aderito sinora 13 soggetti diversi, pubblici e privati, nazionali e locali, alcuni dei quali, a loro volta, in rappresentanza di reti distribuite sul territorio, come l’Unioncamere o le associazioni di categoria di Regioni ed Enti locali. A questa logica della complementarietà, Cantieri sovrappone quella della rete, portandola però, più che altro, sul livello micro, cioè della singola persona o del singolo ufficio. Si è infatti creata una comunità di innovatori attorno a questo programma, che si ritrova in occasioni di incontro periodiche, quali le stesse convention di Cantieri o le due principali fiere del settore pubblico. Una comunità che ha ormai un proprio linguaggio, i propri simboli, un senso d’appartenenza che ne aggrega i partecipanti. Parallelamente, vengono sostenute e incentivate comunità di pratica aggregate attorno a temi specifici, che hanno contribuito a creare identità professionale per le figure emergenti nel settore pubblico, quali i responsabili degli Uffici Relazioni con il Pubblico o degli Sportelli Unici per le Attività Produttive (Tab. 5).

Un terzo esempio appartiene ad un ambito più propriamente tecnologico. Si tratta del modello adottato per realizzare il Sistema Pubblico di Connettività (SPC), ovvero l’infrastruttura di base destinata a supportare i servizi di e-government in Italia. Il Sistema è composto da un insieme di regole, standard, procedure, ruoli assegnati ed organismi di gestione che, appoggiandosi alle reti fisiche realizzate dalle varie amministrazioni ed organizzate su base regionale, consentirà di gestire in maniera armonica e coordinata tutti i servizi digitalizzati di back e front-office, su tutto il territorio nazionale e, al contempo, nell’ambito di ciascun territorio regionale e/o provinciale. Il SPC si propone, in pratica, di combinare i due livelli, nazionale e regionale, in un insieme coerente, soprattutto alla luce della trasformazione dello Stato in senso federale, che richiede di concedere autonomia ai livelli periferici, ma nell’ambito di un sistema operante anche a livello interregionale e nazionale.

Ebbene, il modello che viene considerato quale riferimento per l’organizzazione dell’intero Sistema è quello adottato dalla regione Toscana per realizzare la Rete telematica regionale. E’ un’infrastruttura presente capillarmente sull’intero territorio regionale, autonoma, interconnessa ad Internet e ad altre reti, dotata di servizi comuni di accesso a banche dati. E’ organizzata come una “comunità dei soggetti aderenti sulla base del riconoscimento di ragioni di convenienza e di necessità”. Soggetti aderenti alla Rete toscana sono Enti locali, Università, Uffici delle Amministrazioni centrali sul territorio regionale, Aziende sanitarie, Aziende di promozione turistica, altri Enti, connessi direttamente o collegati nell’ambito delle Reti civiche (Tab. 6). Questa Rete si basa dunque su un modello integrato di governo e gestione che impegna pariteticamente le varie Amministrazioni, favorendo lo svolgimento dei ruoli istituzionali specifici. Nata per impulso della Regione, si è sviluppata secondo un processo di aggregazione dal basso, attraverso protocolli che hanno sancito i rapporti di collaborazione istituzionale a livello territoriale, provinciale o sovracomunale.

Si può pertanto affermare che anche nel campo dei sistemi tecnologici di supporto alla Pubblica Amministrazione risulti vincente un modello in grado di coniugare struttura a rete e complementarietà verticale. Ma tutto l’e-government italiano si sta organizzando in questo modo, ad esempio con la rete dei Centri Regionali di Competenza per l’e-Government e la società dell’informazione (CRC): nati da accordi tra il Ministro e le singole Regioni, essi consentono di sviluppare la cooperazione tra le diverse strutture nazionali per l’e-Government e i vari sistemi regionali, in una logica di network, non escludendo l’apporto di società convenzionate. Una partecipazione più ampia di soggetti si ha nella realizzazione di progetti di e-government cofinanziati dal Governo. I progetti approvati nella prima fase d’attuazione hanno visto il coinvolgimento di 19 Regioni, 2 Province Autonome, 93 Province, 3574 Comuni e Unioni di Comuni, 218 Comunità Montane, 79 ASL, 22 Università e istituti scolastici, 16 Amministrazioni Centrali e 8 Prefetture. Tutti soggetti che si sono aggregati attorno ad ambiti territoriali o a filiere verticali, in una logica che alla complementarietà d’azione associa l’organizzazione a rete.

Tab. 1 – Visitatori delle fiere della Pubblica Amministrazione

Fonte: elaborazione Atenea su dati Forum PA e COM-PA, 2004.

Tab. 2 – Tipologie di espositori al Forum PA (%)

Fonte: Forum PA, 2003

Tab. 3 – Tipologie di visitatori alle fiere della Pubblica Amministrazione – 2003 (%)

Fonte: elaborazione Atenea su dati Forum PA e COM-PA, 2004.

Tab. 4 – I partner del programma Cantieri

Fonte: elaborazione Atenea su dati Dipartimento della Funzione Pubblica, 2004.

Tab. 5 – I numeri del programma Cantieri

Fonte: Dipartimento della Funzione Pubblica, 2004.

Tab. 6 – Aderenti alla Rete Telematica Regionale Toscana

Fonte: elaborazione Atenea su dati Regione Toscana, 2004.